2016年3月26日 星期六

【國防外交新境界】國防自主 未來三軍女統帥的起手式

【國防外交新境界】國防自主 未來三軍女統帥的起手式

2016-03-23 
【國防外交新境界】國防自主  未來三軍女統帥的起手式
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蔡英文計畫透過「國機國造」,以國防工業帶動台灣航太產業。

讓買「洋槍洋炮」的數千億元觸發本地產業發展
扁馬兩朝十六年下來,已花費逾六千億元購買「洋槍大炮」。如何擴大國防經費的投入效益?小英提出的新國防戰略觀,是要把產業發展納入國防政策。這個國防工業政策能成功嗎?挑戰會是什麼?

三月十五日,總統當選人蔡英文在上午宣布林全組閣之後,立刻展開國防產業之旅的第一站,來到國防科技最前線國家中山科學研究院。當天與會產官學研陣容堪稱當選後產業之旅最壯觀的一次,顯然十足有備而來。
蔡英文在致辭中強調,新的國防政策要包含產業發展戰略思考,每分軍費支出都要創造最大經濟效益。當外界摒氣凝神注目著台灣史上第一位女總統將如何統御三軍,蔡英文以提升國防自主,順勢帶動台灣企業升級轉型的起手式,宣告台灣走向「寓軍於民」的新戰略起點!
對外軍購猶如上繳「保護費」
天下沒有白吃的午餐,而維繫國家安全更是一頓昂貴的飯。近十年國防預算占中央政府總預算比率約在一六%到二%之間,也就是納稅人繳給國家的錢有接近五分之一給了軍方。即使馬政府採軍事消極作為而逐年調降比例,但二一六年國防預算仍高達三二一七億元,約占國內生產毛額(GDP)一.八七%,對於已勒緊褲帶的台灣而言,這筆龐大支出絕對會排擠其他公共投資。
我國國防規模及需求均名列世界前茅,其中的軍事投資約占整體國防預算三成,未來每年也應在千億元上下。
長期以來,軍方內部各軍種都是以「外購派」為主流,二○○○年之後,陳水扁政府對外軍事採購不斷在國會中被駁回,但也在八年內累計花費約七十二億美元。馬英九政府即使被美方多次質疑軍事投資並未展現足夠決心,但也在八年內累計花費約二五億美元。算算這十六年兩朝下來,台灣已經花費超過六千億元的天文數字在購買「洋槍大炮」。
倘若認真檢視整個採購清單,不禁讓人深思這些國家銀兩是否都花在刀口上了?愈來愈多人調侃著,對外軍購猶如上繳的「保護費」。若將其中部分用於自主發展,是否更有效益?
小英的「三個重心」構想
要如何讓預算分配更符合正義?如何擴大國防經費的投入效益?過去八年來,小英和其智庫新境界基金會逐步建立新的國防戰略觀,亦即把產業發展納入國防政策的戰略思考,以求每分軍費支出都能創造最大經濟效益。
在此新思維下,國防內需必須做為拉動台灣產業升級的一環,利用加速發展軍民通用科技來強化國防自主,也讓台灣工業實力進入到國防航太層級。
也因此,國防產業成為蔡英文五大創新產業領域之一。她在去年就提出「三個重心」的國防產業聚落構想(見左頁圖表),預期在二一六到二二〇年間增加八千個工作機會,創造二五○○億元商機。
此外,就理想的國防預算分配而言,人員維持費、軍事投資與作業維持費三者應維持四:三:三的黃金比例。然而,這個目標也將是小英總統未來嚴苛的考驗。
教練機自研自製國機國造
以目前常備部隊全志願役已經確定延後實施下,部隊的人員維持費以往都還在五成以上,若全面實施募兵制,則人員維持費必然大幅提高,再扣除作業維持費後,能用於未來的軍事投資的預算實在有限。因此也很難再完全依賴高成本的高額外購老路子,而必須尋求國防自主之路。
由於中國軍事投資逐年增加,並在國際全面防堵台灣獲得先進武器,加上外購武器常因欠料待修而妥善率過低,或無法如期取得汰舊換新的系統,致使兩岸軍事已產生不可輕忽的失衡。在這樣的外部壓力下,民進黨新政府更勢必要以強化國防自主來因應困局。
事實上,早在二○○○年《國防法》第二十二條修法完成後,國防自主的概念便有了相關的法源基礎:「行政院所屬各機關應依國防政策,結合民間力量,發展國防科技工業,獲得武器裝備,以自製為優先,向外採購時,應落實技術轉移,達成獨立自主之國防建設。」
然而,從修法前的一九九九年我國外購軍售佔國防採購預算之六八%,到修法後的近期幾年反上升到七五%,顯見國防科技自主政策推動成效並不理想。
因此,針對喧囂已久的空軍高級教練機替換案,蔡英文當選後立即再度宣示必須實現「國機國造」,將接近七百億元經費用於「自研自製」。而軍方也立即改弦易轍,由國防部長在立院宣示國內漢翔及供應鏈之相關技術絕無問題,也讓國內航太界燃起新生機。
讓在地產業成為國際供應鏈的一環
深化國防自主是一條長遠的道路,為盡早獲得高階武器系統,外購途徑也不可偏廢。此次在中科院的訪問之旅中,蔡英文也提到,過去都先以武器採購來優先思考,但是相對應的工業合作也不可忽略,未來應積極利用工合手段來移轉關鍵技術,進而協助產業發展與增加就業。
無論是直接或間接的工業合作,都是一國科技扎根的重要過程,甚至讓在地產業有機會藉由此合作而成為國際供應鏈的一環,這不僅是提高裝備妥善率的重點,也藉由進入全球供應體系來增進台灣的安全保障。
不過,由經濟部工業合作推動小組的相關資料可發現,工業合作執行成效逐年降低。以一年為例,簽署工業合作協議書一一份,累計承諾額度達九十.五四億美元,而累計實核額度僅六十.三億美元,兩者相差三十五.五一億美元,實際執行成效僅六二.八三%。
若進一步剖析為何工合機制績效不彰,關鍵問題出在過去政府不斷降低國防與航太工業的指導位階,從早期直接由行政院來政策指導,到現在淪落到工業局一個科底下的委外託管。
由於工業合作同時涉及國防部、經濟部與科技部,各部若無法藉由更高的層級進行政策對齊與資源統合,必然各就本位立場而遲遲無法進展。因此,提高政策指導層級到行政院位階絕對是必要的,未來要考慮由行政院副院長或指定政委來進行協調統合。
結合中小企業撐起國防產業
蔡英文在訪中科院時,別有深意的提出最近火紅的日劇《下町火箭》。這部戲劇描述中小型製造工廠利用航太和醫療產品開發機會,不斷精進技術,度過一次又一次經營的危機。這反映出蔡英文對國防產業的期望。
中科院固然是國防科技的能量儲備核心,但若能結合台灣產學研界的技術能量,將可藉由形成團隊合作來等效放大中科院的規模。如此可大幅縮短先進技術與關鍵品項的研發期程,並避免資源重複投入與浪費。
屆時,台灣的國防業不只有中科院,還有無數技術本位的中小企業強力支撐,這才是我們要追求的「寓軍於民」。(本文作者為美國德州大學奧斯汀分校航太工程博士、經緯航太科技董事長)

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