【國防外交新境界】國防自主 未來三軍女統帥的起手式

【國防外交新境界】國防自主 未來三軍女統帥的起手式

2016-03-23 

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蔡英文計畫透過「國機國造」，以國防工業帶動台灣航太產業。

讓買「洋槍洋炮」的數千億元觸發本地產業發展

扁馬兩朝十六年下來，已花費逾六千億元購買「洋槍大炮」。如何擴大國防經費的投入效益？小英提出的新國防戰略觀，是要把產業發展納入國防政策。這個國防工業政策能成功嗎？挑戰會是什麼？

三月十五日，總統當選人蔡英文在上午宣布林全組閣之後，立刻展開國防產業之旅的第一站，來到國防科技最前線國家中山科學研究院。當天與會產官學研陣容堪稱當選後產業之旅最壯觀的一次，顯然十足有備而來。
蔡英文在致辭中強調，新的國防政策要包含產業發展戰略思考，每分軍費支出都要創造最大經濟效益。當外界摒氣凝神注目著台灣史上第一位女總統將如何統御三軍，蔡英文以提升國防自主，順勢帶動台灣企業升級轉型的起手式，宣告台灣走向「寓軍於民」的新戰略起點！
對外軍購猶如上繳「保護費」
天下沒有白吃的午餐，而維繫國家安全更是一頓昂貴的飯。近十年國防預算占中央政府總預算比率約在一六％到二○％之間，也就是納稅人繳給國家的錢有接近五分之一給了軍方。即使馬政府採軍事消極作為而逐年調降比例，但二○一六年國防預算仍高達三二一七億元，約占國內生產毛額（ＧＤＰ）一．八七％，對於已勒緊褲帶的台灣而言，這筆龐大支出絕對會排擠其他公共投資。
我國國防規模及需求均名列世界前茅，其中的軍事投資約占整體國防預算三成，未來每年也應在千億元上下。
長期以來，軍方內部各軍種都是以「外購派」為主流，二○○○年之後，陳水扁政府對外軍事採購不斷在國會中被駁回，但也在八年內累計花費約七十二億美元。馬英九政府即使被美方多次質疑軍事投資並未展現足夠決心，但也在八年內累計花費約二○五億美元。算算這十六年兩朝下來，台灣已經花費超過六千億元的天文數字在購買「洋槍大炮」。
倘若認真檢視整個採購清單，不禁讓人深思這些國家銀兩是否都花在刀口上了？愈來愈多人調侃著，對外軍購猶如上繳的「保護費」。若將其中部分用於自主發展，是否更有效益？
小英的「三個重心」構想
要如何讓預算分配更符合正義？如何擴大國防經費的投入效益？過去八年來，小英和其智庫新境界基金會逐步建立新的國防戰略觀，亦即把產業發展納入國防政策的戰略思考，以求每分軍費支出都能創造最大經濟效益。
在此新思維下，國防內需必須做為拉動台灣產業升級的一環，利用加速發展軍民通用科技來強化國防自主，也讓台灣工業實力進入到國防航太層級。
也因此，國防產業成為蔡英文五大創新產業領域之一。她在去年就提出「三個重心」的國防產業聚落構想（見左頁圖表），預期在二○一六到二○二〇年間增加八千個工作機會，創造二五○○億元商機。
此外，就理想的國防預算分配而言，人員維持費、軍事投資與作業維持費三者應維持四：三：三的黃金比例。然而，這個目標也將是小英總統未來嚴苛的考驗。
教練機自研自製國機國造
以目前常備部隊全志願役已經確定延後實施下，部隊的人員維持費以往都還在五成以上，若全面實施募兵制，則人員維持費必然大幅提高，再扣除作業維持費後，能用於未來的軍事投資的預算實在有限。因此也很難再完全依賴高成本的高額外購老路子，而必須尋求國防自主之路。
由於中國軍事投資逐年增加，並在國際全面防堵台灣獲得先進武器，加上外購武器常因欠料待修而妥善率過低，或無法如期取得汰舊換新的系統，致使兩岸軍事已產生不可輕忽的失衡。在這樣的外部壓力下，民進黨新政府更勢必要以強化國防自主來因應困局。
事實上，早在二○○○年《國防法》第二十二條修法完成後，國防自主的概念便有了相關的法源基礎：「行政院所屬各機關應依國防政策，結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向外採購時，應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。」
然而，從修法前的一九九九年我國外購軍售佔國防採購預算之六八％，到修法後的近期幾年反上升到七五％，顯見國防科技自主政策推動成效並不理想。
因此，針對喧囂已久的空軍高級教練機替換案，蔡英文當選後立即再度宣示必須實現「國機國造」，將接近七百億元經費用於「自研自製」。而軍方也立即改弦易轍，由國防部長在立院宣示國內漢翔及供應鏈之相關技術絕無問題，也讓國內航太界燃起新生機。
讓在地產業成為國際供應鏈的一環
深化國防自主是一條長遠的道路，為盡早獲得高階武器系統，外購途徑也不可偏廢。此次在中科院的訪問之旅中，蔡英文也提到，過去都先以武器採購來優先思考，但是相對應的工業合作也不可忽略，未來應積極利用工合手段來移轉關鍵技術，進而協助產業發展與增加就業。
無論是直接或間接的工業合作，都是一國科技扎根的重要過程，甚至讓在地產業有機會藉由此合作而成為國際供應鏈的一環，這不僅是提高裝備妥善率的重點，也藉由進入全球供應體系來增進台灣的安全保障。
不過，由經濟部工業合作推動小組的相關資料可發現，工業合作執行成效逐年降低。以一○年為例，簽署工業合作協議書一一○份，累計承諾額度達九十．五四億美元，而累計實核額度僅六十．○三億美元，兩者相差三十五．五一億美元，實際執行成效僅六二．八三％。
若進一步剖析為何工合機制績效不彰，關鍵問題出在過去政府不斷降低國防與航太工業的指導位階，從早期直接由行政院來政策指導，到現在淪落到工業局一個科底下的委外託管。
由於工業合作同時涉及國防部、經濟部與科技部，各部若無法藉由更高的層級進行政策對齊與資源統合，必然各就本位立場而遲遲無法進展。因此，提高政策指導層級到行政院位階絕對是必要的，未來要考慮由行政院副院長或指定政委來進行協調統合。
結合中小企業撐起國防產業
蔡英文在訪中科院時，別有深意的提出最近火紅的日劇《下町火箭》。這部戲劇描述中小型製造工廠利用航太和醫療產品開發機會，不斷精進技術，度過一次又一次經營的危機。這反映出蔡英文對國防產業的期望。
中科院固然是國防科技的能量儲備核心，但若能結合台灣產學研界的技術能量，將可藉由形成團隊合作來等效放大中科院的規模。如此可大幅縮短先進技術與關鍵品項的研發期程，並避免資源重複投入與浪費。
屆時，台灣的國防業不只有中科院，還有無數技術本位的中小企業強力支撐，這才是我們要追求的「寓軍於民」。（本文作者為美國德州大學奧斯汀分校航太工程博士、經緯航太科技董事長）