公雞可以做市長
龍應台 2016-04-26 天下雜誌596期
說得激烈一點，如果機構的制度素養強大，一隻公雞來做市長也不會出事啦。
年輕時總是聽到一種說法：德國為什麼在經過第二次世界大戰那樣摧毀性的浩劫之後，可以在短短幾年就從廢墟中成為世界強國？
答案是：因為這個國家的institution是強大的。
這是什麼意思呢？到美國留學的第一年，去聽一個德國社會學者演講，分析德國二戰後的經濟奇蹟。終於有機會問他 「institution強大」是什麼意思？
邁爾教授抽著飯後雪茄，先仁慈地說「妳問了一個很深刻的問題。」然後解釋，institution的意思不只是機構，因為機構靠的是制度；不只是制度，因為制度靠的是文化；不只是文化，因為文化代表大家有一個共同遵守的價值觀和信念，一套大家接受的行為準則和習慣。
把坦克當徠卡
看我一知半解，他問我：「中文裡有沒有一個詞，涵蓋機構、制度、文化、價值觀、信念、行為準則的？」
我想不出來。
他舉了一個令我至今不忘的例子。
在二戰戰場上，德國的坦克對盟軍造成極大的殺傷。美國捲入戰爭後，認識到生產坦克刻不容緩，馬上讓汽車廠投入坦克製造，採用流水線大量生產。
汽車廠研究德國的坦克製作，得到的結論是，德國坦克設計之講究、材料之厚實、製作細節之精密，美國完全不可能複製；德國坦克簡直就是手工精品。
問題是，一輛美國坦克需要用到一萬個人力，造價三萬三千五百美元，一輛德國坦克卻要用到三十萬人力，造價三十二萬美元。當底特律車廠的坦克車一輛一輛從生產線出來的時候，德國坦克還在工人手裡精打細敲。
雖然性能強大，但是生產數量就是趕不上美國的多和快。最後德國慘敗。
這和institution有什麼關係呢？
有。德國人連做坦克車，都用手工精品的態度去製作。在德國人的機構、制度、文化和價值觀裡，製作坦克和製作徠卡照相機是一樣的態度：精密、嚴謹、講究完美。這種態度，在求速度的戰時，也許是災難，但是在平時，它就是生產力的巨大資源。
一九四七年德國的工業產值，是一九三八年的三分之一，到了一九五八年，工業的年度產值已經躍升到十年前的四倍。
邁爾回到我最初的問題，說，如果一、一個國家的機構嚴整；二、讓機構運行的制度完善；三、操作制度的人，對於那個制度有高度認同，專業知識完備，而且嚴守一套共有的價值觀和工作準則；那麼即使整個國家被炸成焦土，只要把散掉的人聚攏，就可以馬上撿起碎片，建起大樓。
但如果沒有了完善的 institution，焦土之後，國家就垮了。
我一瞬間就明白了。任何一個國家，放眼望去其實都有兩個結構，一個看得見，一個看不見。看得見的是總統府、市政府、中央銀行、中央研究院等櫛次鱗比的高樓大廈；看不見的是大廈裡面無時無刻不在運轉的機構、制度、文化、價值觀、行為準則。
大廈可以被砲火摧毀，但是一批訓練有素的人在堅定運作的那些機構、制度、價值觀、行為準則，除非滅族，是金剛不壞、生機不絕的。
還是找不到一個中文詞可以表達這完整的涵義，暫且稱之為「制度素養」吧──維護機構制度嚴謹地運行需要「素養」，強大的「制度素養」。
真正的引擎
在文化部工作近三年裡，常被問到「妳最得意的政績是什麼？」我總是覺得不知從何說起。是的，我們設置了國家表演藝術中心，我們擬定了「博物館法」、「水下文化資產保存法」，我們修完了「電影法」、「文化資產保存法」；我們的傳統藝術中心接近完工……，可是我最誠實的回答會是：「我毫無成就可言。」
因為我心目中最重要的工作並不是這些看得見的東西。一個首長，尤其是開創新局的首長，最重大的使命是建立機構本身的「制度素養」。
而「制度素養」正是外人完全看不見，而且你也說不清的東西。制度建立、人才培養、價值觀取得團隊共識、行為準則獲得鞏固，需要多少時間的火候慢燉，三年也只不過溫熱而已，誰敢侈言「成就」。
政務官首長是流水的官，來來去去，鐵打的事務官群體，才是一個機構真正的引擎。
事務官對於任務的願景，有沒有清晰的認識？他對於機構的制度本身掌握有多深？他是否知道制度的終極關懷是什麼？他有沒有想過什麼事可以放鬆，什麼事必須堅持？當民粹的要求可能危及國家未來時，他是否懂得「不從」的哲學？當從天而降的政務官橫行霸道時，他是否懂得犯上直言、堅持立場之必要？
沒有什麼比建立強大、完善的institution更重要的事了。當「制度素養」強大時，政黨可以不斷更迭，首長可以隨來隨去，黨派可以鬥得風雲變色，但是機構，因為事務官的「制度素養」深厚，可以篤定握緊手中之舵，讓國事如黑夜湍流中的巨艦，穩健前行。
說得激烈一點，如果機構的制度素養強大，一隻公雞來做市長也不會出事啦。
對制度素養的傷害
所以，當我看見一個市長對事務官頤指氣使、盛氣凌人時，我緊張地想問：嘿，你知不知道他們才是真正的主角，真正的力量所在？做首長的教導他們、愛護他們、激勵他們、培養他們都來不及了，你還踐踏他們？你以為你是誰？
公務員的「制度素養」還不夠深厚的時候，對於長官錯誤的決定、朝令夕改的指示，持續地不敢直言或者直言也得不到尊重，就會導致三個結果：一是大量離休，不幹了，於是機構裡出現嚴重的經驗斷層，歸零，制度素養無法累積。
二是隱性怠工，因為做好了沒有掌聲，做錯了天打雷劈，趴著不做最安全。更何況，公務員會想：一個完全不尊重制度的長官胡亂下令，將來哪天他若是被法律追究，自己避禍都來不及。陽奉陰「不為」的怠工後果，就是令不出衙門，施政品質大倒退。
第三個可能就是屈從配合。
三個結果，都是對機構制度素養的重傷害。
每次經過大巨蛋，看見龐大鋼架在風中蕭瑟如幽靈鬼域，我百思不解：市長對財團廠商「宣戰」時，事務官怎麼可能不知道會有今天的結果？事務官怎麼可能不知道決定「宣戰」之前，必須把所有的法律後果和財務負擔做出精密的推演、計算？事務官怎麼可能在內部會議中不大聲說出「若是要賠償，市長個人不會賠，台北市民會賠死」？
若是另覓廠商接手，巨蛋的建築是高度複雜的精密工程，因中斷、換手銜接而衍生的法律、財務、安全責任問題，也將恐怖如黑潭之深不可測。
台北市政府的官員素質就以國際標準來說，也是非常不錯的，所以，這個首善機構的「制度素養」出了什麼問題？為什麼不足以防止乖離的政策形成？
「不信任」文化
這些年來，不信任已經變成全球社會的基本特徵了。威權社會裡的不信任是隱藏的，民主社會裡的不信任是喧囂的。
蓋洛普調查顯示，美國人民對國會的信任從一九七三年的四三％下降到二○一四年的一○％都不到。五七％的德國人和六二％的奧地利人說不信任政府。
當人民對既有的權力和決策機構不信任時，所謂素人就很容易被選上，美國的川普橫空出世，也就是這個脈絡。
素人的「素」不是「樸素」，而是「非專業」的意思。全球蔓延不信任，人民迫不得已選擇了「非專業」來做領導，也就不得不接受非專業決策可能帶來災難。
可是，如果機構的「制度素養」夠深厚，那麼不論是橫空出世的素人或是機關算盡的術士來當首長，大概都不至於危害到國家的進步。
所以機構的完善、事務官的培養，是國家治理最、最重要的頭等大事。這十年來，在不信任的大氣氛裡，事務官公務員也成為不信任的主要對象之一。民選長官的當眾侮辱、民意代表的肆意霸凌、一般民眾的挑釁挑戰，使得事務官尊嚴蕩然不存，士氣低落。
我們應該憂慮的是，優秀的事務官和「制度素養」強大的機構，是國家進步的引擎；把引擎踩爛在腳底下吐口水，卻又渴望國家這輛車往前衝刺，這個矛盾怎麼辦？
